UNEMPLOYMENT POLICY

Government options for the labour market
Dennis J. Snower i Guillermo de la Dehesa (eds.)
Cambridge University Press, Cambridge, 1997.

Ovaj zbornik spada među najvažnije knjige o politici prema nezaposlenosti objavljene u posljednjih desetak godina. U njemu vodeći europski i američki ekonomisti pružaju sustavan i kritički pregled i analizu političkih sredstava za smanjivanje nezaposlenosti. Svaka politička mjera razmotrena je s različitih strana i stanovišta, a svaki prilog popraćen je kritičkim komentarom drugih autora. Unatoč vrlo visokoj razini ekonomske sofisticiranosti i intelektualne kvalitete, tekstovi su pristupačni obrazovanome neekonomistu. Zbornik predstavlja obvezno štivo za sve stručnjake koji žele komentirati problem visoke nezaposlenosti ili izložiti prijedlog njegova rješenja.

U poglavlju pod naslovom "Vrednovanje politika prema nezaposlenosti: što nam govore teorije na kojima se temelje" Dennis Snower kritički prikazuje četiri osnovne grupe politika prema nezaposlenosti i makroekonomskih teorija iz kojih one izviru. Prva je "laissez-faire" stav prema kojemu država treba činiti malo ili ništa kako bi utjecala na nezaposlenost. Nju podupire tradicionalna teorija o prirodnoj stopi nezaposlenosti, zatim teorija o intertemporalnoj spustituciji rada i dokolice, te teorija o realnom poslovnom ciklusu. Druga grupa su politike upravljanja agregatnom potražnjom, zasnovane na kejnzijanskim i novokejnzijanskim teorijama, te na teorijama o transmisijskim mehanizmima između tržišta proizvoda i tržišta rada. Treću grupu sačinjavaju politike ponude čiji je cilj povećanje produktivnosti rada, a koje se protežu od smanjenja doprinosa iz plaća preko javnih investicija u infrastrukturu do posredovanja u zapošljavanju. Njihov utjecaj može se analizirati kroz teoriju traženja, teoriju implicitnih ugovora i teoriju plaća efikasnosti. Napokon, u četvrtoj su grupi institucionalne politike čiji je cilj promijeniti institucije tržišta rada kako bi se smanjila nezaposlenost. One se temelje na teorijama o sindikatima, kolektivnom pregovaranju i odnosu insider-outsider. One obuhvaćaju: reformu sustava kolektivnog pregovaranja, snižavanje troškova otpuštanja, pomoć u traženju posla za dugotrajno nezaposlene, diobu radnoga mjesta, rano umirovljenje, uklanjanje zapreka za formiranje novih tvrtki, diobu dobiti, reformu sustava beneficija za nezaposlene, subvencije za zapošljavanje i obuku, te transfer beneficija.

U sljedećem poglavlju, pod naslovom "Visoka nezaposlenost sa stanovišta političke ekonomije", Gilles Saint-Paul iznosi hipotezu da je visoka nezaposlenost rezultat demokratskog političkog procesa. Naime, zaposleni, koji čine snažnu glasačku većinu, podržavaju političke mjere koje izazivaju nezaposlenost: zakonsko određivanje najniže plaće, postavljanje zapreka otpuštanju i nametanje doprinosa poslodavcima. S druge strane, nezaposleni su slabo organizirana i heterogena glasačka manjina. Autor spominje dva načina na koja bi se moglo potaknuti zapošljavanje bez izravnog ugrožavanja interesa zaposlenih: uklanjanje ograničenja za sklapanje ugovora o radu na određeno vrijeme, te prenamjena sredstava za naknadu za nezaposlene u subvenciju za zapošljavanje u privatnom sektoru. Njegova su očekivanja, međutim, vrlo pesimistična.

U poglavlju pod naslovom "Uloga politika upravljanja potražnjom u smanjivanju nezaposlenosti" Charles Bean iznosi mišljenje da bi ekspanzivnom monetarnom politikom trebalo podržati institucionalne reforme tržišta rada čak i pod cijenu blagog porasta inflacije. Njegov je prijedlog, međutim, u očitom proturječju s brzim kretanjem Europske unije prema stabilnoj zajedničkoj valuti, što i sam autor priznaje.

U sljedećem poglavlju Edmond Malinvaud razmatra Phelpsovu strukturalističku teoriju nezaposlenosti u kojoj ključnu ulogu igra porast svjetske kamatne stope izazvan javnim zaduživanjem u pojedinačnim zemljama, te porast doprinosa iz plaća. Malinvaud smatra da je Phelps stavio suviše velik naglasak na fiskalnu politiku, a zanemario monetarnu. U odgovoru na kritiku, Phelps ističe da postoji snažna pozitivna statistička veza između svjetske kamatne stope i nezaposlenosti, odnosno između doprinosa i nezaposlenosti.

U poglavlju pod naslovom "Jednostavna ekonomika transfera beneficija" Dennis Snower predlaže da se dugotrajno nezaposlenima pruži mogućnost da sredstva za daljnju naknadu upotrijebe kao subvenciju za svoje zapošljavanje odnosno za obuku na radu. Snower ističe da je takav transfer dragovoljan, te da neće izazvati dodatne fiskalne troškove.
U poglavlju "Programi subvencioniranja plaća: alternativni oblici" Edmund Phelps predlaže uvođenje subvencioniranja nisko plaćenih radnika. Autor tvrdi da bi takva mjera ojačala radnu etiku, umanjila socijalnu patologiju i povećala zaposlenost.

U sljedećem poglavlju Jacques Dreze i Henri Snessens razmatraju moguće mjere za smanjivanje nezaposlenosti nisko kvalificiranih radnika uzrokovane tehnološkim razvojem i stranom konkurencijom. Kao dugoročnu mjeru predlažu zapošljavanje u sektoru socijalnog osiguranja i ekološke zaštite, a kao kratkoročnu mjeru predlažu smanjivanje doprinosa za nisko kvalificirane radnike. Autori također razmatraju mogućnost ukidanja minimalne plaće i beneficija za nezaposlene, te uvođenja transfera za sve odrasle građane bez obzira na zaposlenost.

U poglavlju "Makroekonomske i političke implikacije promjene u relativnoj potražnji za kvalifikacijama" Olivier Blanchard tvrdi da je opadanje potražnje za nekvalificiranim radom izazvalo i opadanje stope zaposlenosti nekvalificiranih radnika (u Europi i Americi) odnosno porast stope njihove nezaposlenosti (u Europi). Autor smatra da bi programi subvencioniranja plaća nekvalificiranih radnika bili suviše skupi te predlaže mjere financijske potpore za školovanje siromašnih.

U sljedećem poglavlju Stephen Nickell i Brian Bell iznose mišljenje da smanjivanje doprinosa ne bi izazvalo porast zaposlenosti jer su plaće dugoročno fleksibilne pa stoga doprinose snose radnici, a ne poslodavci. Autori, međutim, tvrde da se to ne odnosi na nekvalificirane radnike čije plaće nisu fleksibilne zbog platnih podova izazvanih određivanjem minimalne plaće, djelovanjem sindikata ili utjecajem beneficija za nezaposlene. Stoga bi smanjivanje doprinosa za nekvalificirane radnike povećalo njihovu zaposlenost. Autori napominju, međutim, da bi ova mjera mogla smanjiti poticaje za stjecanjem kvalifikacije.

U narednom poglavlju Richard Layard predlaže da se osobama koje su nezaposlene duže od 12 mjeseci ukine naknada za nezaposlene, a da se uvede subvencija za njihovo zapošljavanje u privatnom sektoru u trajanju od šest mjeseci. Ako osoba ponovno postane nezaposlena, čitav se ciklus ponavlja. Layard tvrdi da je njegov prijedlog bolji od Snowerovog zato jer transfer sredstava nije dragovoljan.

U sljedećem poglavlju Alison Booth pokazuje da zakonski određena zaštita zaposlenih od otkaza smanjuje zapošljavanje i da stoga određivanje razine sigurnosti radnoga mjesta treba prepustiti kolektivnome pregovaranju.

U poglavlju pod naslovom "Regulacija tržišta rada i nezaposlenost" Paul Gregg i Alan Manning iznose mišljenje da je dominantno shvaćanje funkcioniranja tržišta rada, po kojemu državna regulacija izaziva nezaposlenost, pogrešno jer bi potpuna deregulacija tržišta rada izazvala porast monopsonske moći poslodavaca.

U narednom poglavlju Robert Gordon razmatra odnos između nezaposlenosti i rasta produktivnosti. Autor pokazuje da porast plaća i njime izazvani pad zaposlenosti odnosno porast nezaposlenosti u prvi mah povećava produktivnost rada zbog povećane kapitalne opremljenosti rada. Nakon toga, međutim, nastupa dezakumulacija kapitala zbog snižene profitabilnosti, te opadanje plaća na prijašnju razinu i daljnji rast nezaposlenosti zbog smanjenja potražnje za radom uslijed smanjenja produktivnosti rada. Autorova ekonometrijska analiza podataka iz sedam zapadnih zemalja potvrđuje da postoji negativna veza između rasta nezaposlenosti i akumulacije kapitala.

U sljedećem poglavlju Pietro Garibaldi, Jozef Konings i Christoper Pissarides analiziraju realokaciju radnih mjesta, tj. njihovo zatvaranje i otvaranje, u deset zemalja OECD-a. Autori nalaze da je zbroj zatvorenih i otvorenih radnih mjesta negativno povezan s udjelom dugotrajno nezaposlenih. Drugim riječima, što je veća realokacija radnih mjesta, to je kraće prosječno trajanje nezaposlenosti. S druge strane, autori su ustanovili da zakonsko otežavanje otkaza i dugotrajne beneficije za nezaposlene smanjuju realokaciju radnih mjesta.

U narednom poglavlju Patrick Minford tvrdi da konkurencija od strane zemalja s niskim plaćama obara plaće nekvalificiranih radnika u zapadnim zemljama, te razmatra razne oblike socijalne pomoći i subvencija za ublažavanje te posljedice.

U posljednjemu poglavlju Stephen Millard i Dale Mortensen vrše impresivnu ekonometrijsku simulaciju utjecaja različitih mjera na stopu nezaposlenosti u SAD i Ujedinjenom Kraljevstvu.

Autori pokazuju da bi ukidanje naknade za nezaposlene, zaštite zaposlenih od otkaza, te doprinosa iz plaća smanjilo prosječnu stopu nezaposlenosti u SAD za gotovo 3 postotna boda, a prosječnu stopu nezaposlenosti u Ujedinjenom Kraljevstvu za gotovo 6 postotnih bodova. Autori također pokazuju da bi uvođenje subvencije za zapošljavanje, ograničavanje trajanja naknade za nezaposlene, te ukidanje obveze isplate otpremnine pri otkazu smanjilo stopu nezaposlenosti u Ujedinjenom Kraljevstvu za gotovo 4 postotna boda.

Premda u čitavome zborniku ima zanimljivih ideja i prijedloga, za hrvatske je prilike i okolnosti od posebnog značaja njegovo posljednje poglavlje. Na njegovoj osnovi i na temelju priloga Gillesa Saint-Paula mogao bi se uobličiti prijedlog paketa mjera za poticanje zapošljavanja u Hrvatskoj. Takav bi paket mjera, na primjer, mogao sadržavati ukidanje naknade za nezaposlene, uvođenje subvencije za zapošljavanje u privatnome sektoru, te uklanjanje uvjeta i ograničenja za sklapanje ugovora o radu na određeno vrijeme, uz već najavljeno smanjivanje doprinosa iz plaća i preobrazbu poslodavačke obveze isplate naknade za bolovanje. Osim novoga zapošljavanja, opisani paket mjera potaknuo bi i prijelaz iz neprijavljene u prijavljenu zaposlenost, te ubrzao restrukturiranje hrvatskog gospodarstva. Njegova bi djelotvornost, međutim, ovisila o uklanjanju čimbenika koji je hrvatska specifičnost i kojega, naravno, zapadni stručnjaci uopće ne razmatraju. Riječ je o sporom i neučinkovitom djelovanju trgovačkih sudova i o tzv. financijskoj nedisciplini kao njegovoj izravnoj posljedici. Poznato je, naime, da tvrtke čije poslovanje nije podvrgnuto "tvrdom budžetskom ograničenju" slabo reagiraju na konkurentski pritisak i troškovne poticaje. Stoga bi uvođenje opisanog paketa mjera u postojećim uvjetima polučilo slabe rezultate. Uostalom, financijska je nedisciplina sama po sebi vjerojatno jedan od glavnih uzroka nezaposlenosti zato jer iz nje izvire visoka razina cijena i kamatnih stopa.

Prema tome, znanja i ideje spomenutih zapadnih stručnjaka neće biti uspješno primjenjive u našim okolnostima sve dok funkcioniranje našega pravnoga sustava ne počne sličiti onome u zapadnim zemljama.
Darko Oračić