Listovni razmjerni sustav u Hrvatskoj nakon 20 godina: izuzetan ili tipičan?

Uvod

Sustav listovnoga razmjernog predstavništva koristi se već dva desetljeća u Hrvatskoj. Posljednjih je godina predmet čestih kritika. Može se čak ustvrditi kako je to vjerojatno najosporavaniji aspekt hrvatskoga političkog sustava nakon 2000. godine (v. Kasapović, 2017: 19). Politolozi, ali i istraživači iz drugih disciplina (pravo, demografija, geografija, matematika), razmatrali su pretjeranu nerazmjernost (Palić, 2012; Nikić Čakar i Čular, 2022), nelogičnu podjelu na izborne jedinice (Kasapović, 2011; Podolnjak, 2013; Žugaj i Šterc, 2016; Čular, 2018; Pervan, 2018),1 visinu izbornog praga (Pervan, 2018), kao i metodu preračunavanja glasova u mandate (Podolnjak, 2013; Tadić, 2015).23 Neki od autora ponudili su opsežne kritike više navedenih elemenata listovnog razmjernog sustava u Hrvatskoj (Podolnjak, 2012, 2013, 2015). Drugi su pak upozorili da općenito ne treba precjenjivati utjecaj izbornog sustava na stranački sustav, narav izvršne vlasti i kvalitetu demokratskog predstavništva (v. Kasapović, 2017). No, što zapravo znamo o efektima listovnog razmjernog sustava u Hrvatskoj i općenito o takvim izbornim sustavima u usporedivim zemljama? Svrha ovoga rada je kritička komparacija hrvatskoga izbornog sustava s drugim listovnim razmjernim sustavima u Europskoj uniji, na temelju očekivanja koja se u okviru psefoloških pretpostavki stavlja pred takav izborni sustav. U ovome članku želim pokazati kako hrvatski izborni sustav, uza sve svoje nesavršenosti, odgovara teorijskim pretpostavkama povezanima s listovnim razmjernim sustavom te da odveć ne odudara od empirijski potvrđenih učinaka drugih listovnih razmjernih sustava u Europskoj uniji.

Poradi lakše usporedivosti, analiza će se fokusirati na središnje elemente hrvatskoga i drugih izbornih sustava u uzorku, dok specifičnosti, poput zajamčenih mjesta za nacionalne manjine i predstavništva državljana koji žive izvan zemlje neće biti razmatrane. Također, neće se uspoređivati personaliziranost izbornih sustava koja se ostvaruje putem preferencijskoga glasovanja, budući da je ono u Hrvatskoj na parlamentarnim izborima prvi put primijenjeno tek 2015. godine, dakle tek u zadnjoj četvrtini razdoblja koje tvori vremenski okvir za ovu analizu.4

Uz uvod i zaključak, rad je podijeljen u pet dijelova. U prvome dijelu, daje se opis listovnog razmjernog predstavništva. Zatim se, u drugom i trećem dijelu rada, opisuju listovni razmjerni sustav u Hrvatskoj u posljednja dva desetljeća te primjena tog sustava u državama članicama Europske unije. Potom, u četvrtom i petom dijelu, slijedi komparacija uporabe listovnog razmjernog predstavništva u državama članicama Europske unije u posljednjih dvadeset godina, s obzirom na središnje elemente i teorijski očekivane učinke takvih izbornih sustava.

Listovni razmjerni sustav i njegove pretpostavke

Ideja o razmjernom izbornom predstavništvu i poimanje takvog načina izbora političkih predstavnika kao izraza pravednog artikuliranja političke volje svih slojeva društva, prvi put se javlja u razmišljanjima engleskog liberalnog političkog filozofa i političkog ekonomista Johna Stuarta Milla, koji će se 1861. u svojim Razmatranjima o predstavničkoj vladavini zauzeti uvođenje razmjernog izbornog sustava (Kasapović, 2003: 319). Njegova razmišljanja bila su potaknuta izbornom inovacijom koju je prvo predložio Australac Thomas Wright Hill još 1819., a kao izbornu praksu su ga sredinom XIX. stoljeća predložili Danac Carl Andræ i Englez Thomas Hare (Kasapović, 2003: 275). Radilo se o preferencijskom glasovanju za pojedinačne kandidate u malim, višemandatnim okruzima, odnosno onome što danas poznajemo pod nazivom sustav jedinstvenog prenosivog glasa ( single transferable vote, STV), koji je svoju, sada već stoljetnu primjenu, doživio na parlamentarnim izborima u Irskoj i na Malti, te na senatskim izborima u Australiji.5

U drugoj polovici XIX. i početkom XX. u Europi se javljaju birački pokreti, koji su tražili opće pravo glasa (isprva samo za muškarce, no s usponom sufražetskog pokreta, i za žene), te slobodne, poštene i tajne izbore, a u drugom koraku su formuliraju i zahtjevi za razmjernim izbornim sustavom. Ovi pokreti su bili usko vezani uz radnički pokret i razvoj socijaldemokratskih stranaka (v. Kasapović, 2003: 37-38). Plod borbe aktivista za izbornu reformu, mahom pravnika i matematičara, bilo je postupno širenje listovnoga razmjernog predstavništva. Prve zemlje koje su održale izbore pomoću listovnoga razmjernog sustava bile su Belgija 1899., te zatim Finska 1907. i Švedska 1908. godine (Kasapović, 2003: 321). Finska je na tim izborima bila i prva zemlja koja je izabrala žene u parlament.

Prema podatcima iz baze podataka Parline koju vodi Interparlamentarna unija (IPU), međunarodna organizacija koja od 1889. okuplja nacionalne parlamente, prikuplja komparativne podatke te promiče dobre parlamentarne prakse, u 2023. godini u svijetu je 72 (42,6 posto) zemalja za izbor članova nacionalnih parlamenata koristilo listovno razmjerno predstavništvo, dok je drugi po redu najrasprostranjeniji oblik izbornog sustava bio sustav relativne većine (FPTP), koji je koristilo 46 nacionalnih parlamenata, odnosno 27,2 posto (IPU, 2023).6 U Europi je godine 2023. listovno razmjerno predstavništvo korišteno za izbor zastupnika u nacionalnim parlamentima u 32 zemlje, tj. 68,1 posto, dok je 7 zemalja, odnosno 14,9 posto koristilo kombinirani paralelni sustav (IPU, 2023). Tijekom protekla dva desetljeća, listovno razmjerno predstavništvo je kontinuirano koristilo 17 od 27, odnosno 62,9 posto država članica Europske unije. Prije Brexita, taj udio iznosio je 60,7 posto.

Listovni razmjerni sustav možemo najjednostavnije definirati kao svaki izborni sustav u kojemu se natječu liste kandidata, a ne pojedinačni kandidati te u kojemu je veličina izbornog okruga veća od jedan, tj. liste se natječu u višemandatnim izbornim okruzima. Listovne razmjerne sustav obično dijelimo na one koji imaju blokirane liste te one koji imaju neblokirane liste, tj. one koje omogućavaju iskazivanje jedne ili više preferencija za pojedine kandidate (usp. Gallagher i Mitchell, 2018: 25). Uzmemo li u obzir da izborni sustavi variraju s obzirom na a) veličinu izbornog okruga, b) broj glasova koje birači imaju na raspolaganju, c) strukturu biračkog listića, d) birački izbor individualnih kandidata, e) raspodjelu mandata na jednoj ili više razina te f) mjere ograničavanja razmjernosti (ponajviše kroz izborni prag), možemo reći kako listovni razmjerni sustavi imaju veličinu izbornog okruga koja je uvijek veća od 1, birači imaju jedan glas,7 a mogu varirati s obzirom na elemente od d) do f) (usp. Gallagher i Mitchell, 2018: 27-28).

Veličinu izbornog okruga možemo smatrati ključnim mehaničkim aspektom izbornog sustava koji utječe na stupanj razmjernosti izbornih ishoda, kao i stupanj fragmentacije predstavničkog tijela (v. Pierzgalski, 2018: 205). Pored veličine izbornog okruga, središnji aspekt varijacije jest razina izbornog praga kao uobičajenog načina sprečavanja fragmentacije, odnosno ograničavanja razmjernosti. Naime, razmjernost je, kako Gallagher i Mitchell (2018: 33) naglašavaju, načelno poželjna, no u umjerenim razmjerima, tj. nije poželjna apsolutna razmjernost, budući da ona vodi u pretjeranu fragmentiranost predstavničkog tijela, koja otežava formiranje izvršne vlasti u parlamentarnim sustavima, odnosno fragmentira kongres kao protutežu predsjedniku i njegovoj administraciji u predsjedničkim sustavima.

Kao uopćena mjera efektivnoga praga (T') obično se koristi izračun koji predlaže Taagepera, a glasi (75%)/((M'+1)), pri čemu M' označava efektivnu veličinu izbornoga okruga (M' = 50%/T, v. Taagepera, 1998: 394). Valja napomenuti kako je uopćena mjera efektivnog praga ( T') plod želje da se ponudi jednadžba koja bi jednako funkcionirala za svaku veličinu izbornog okruga ( M), uključivši M = 1 (Taagepera, 1998: 394).

Sukladno tome, kod razmjernih listovnih sustava možemo očekivati umjerenu, ali ne i apsolutnu razmjernost. Također, možemo očekivati više razine nerazmjernosti kod manje efektivne veličine izbornog okruga, odnosno kod više razine efektivnog praga.

Kao dva ključna efekta izbornog sustava na izborne ishode, te shodno tome na stranački sustav u literaturi su redovito spominju stupanj nerazmjernosti te broj parlamentarnih stranaka. Premda su tijekom godina razvijene različite mjere nerazmjernosti te je godinama bio popularan izračun koji su bili predložili Loosemore i Hanby, od ranih 1990-ih godina kao najprikladnija mjera pokazao se Gallagherov indeks nerazmjernosti ( [TeX:] \sqrt{\frac{1}{2}}\sum_{}^{}\left( m - g \right)^{2}$\sqrt{\frac{1}{2}}{\sum }_{}^{}{(m-g)}^2$) (Shugart i Taagepera, 2018: 45) koji ćemo koristiti i za potrebe komparacije u ovome radu. Prema oglednim Gallagherovim izračunima (1991: 36) možemo očekivati da će se u listovnim razmjernim sustavima stupanj nerazmjernosti kretati od niskih jednoznamenkastih vrijednosti (npr. 1,4 u Nizozemskoj) do visokih jednoznamenkastih vrijednosti (npr. 9,7 u Španjolskoj). Za broj parlamentarnih stranaka, odnosno stupanj parlamentarne fragmentacije koju izborni sustav proizvodi, najčešće se koristi Laaksov i Taageperin indeks, odnosno izračun efektivnog broja parlamentarnih stranaka ( [TeX:] \frac{1}{\sum_{}^{}{({m)}^{2}}}$\frac{1}{{\sum }_{}^{}({m)}^2}$), te je, usprkos predloženim alternativama, i dalje standard u psefologiji (Shugart i Taagepera, 2018: 42-44). Kod listovnog razmjernog predstavništva, poželjni se raspon broja efektivnog broja parlamentarnih stranaka nalazi između 2 i 5, budući da takva, relativno niska, razina parlamentarne fragmentacije proizvodi tip višestranačkog sustava koji nazivamo umjerenim pluralizmom, unutar kojega se lako formiraju koalicijske vlade (usp. Kasapović, 2003: 348).

Listovni razmjerni sustav u Hrvatskoj, 2000.-2020.

Sadašnji listovni razmjerni sustav u Hrvatskoj, na temelju kojega je do sada održano već sedam ciklusa parlamentarnih izbora, uveden je izbornom reformom 1999. godine. Usvajanju novoga izbornog zakona prethodile su smjernice koje je u opsežnom dokumentu izradilo stručno povjerenstvo (Ivan Grdešić i Mirjana Kasapović s Fakulteta političkih znanosti te Mario Jelušić, Branko Smerdel i Smiljko Sokol s Pravnoga fakulteta u Zagrebu) koje je prethodno bio imenovao nadležni saborski odbor (Kasapović, 2014: 218). Uzme li se u obzir da je na izborima 1990. korišten dvokružni sustav, na izborima 1992. godine kombinirani paralelni sustav s mandatno jednako velikim razmjernim i većinskim segmentom te naposljetku kombinirani paralelni sustav s mandatnom prevlašću razmjernoga nad većinskim segmentom na izborima 1995. godine (mandatni odnos 80 : 28), prelazak na razmjerni izborni sustav ispostavio se kao logični nastavak takvog razvoja.

Stručno je povjerenstvo saborskome Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav izvorno bilo predložilo i nastavak korištenja diferenciranoga izbornog praga, prakse isprva uvedene 1995. godine, no ta sugestija skupine politologa i pravnika nije usvojena, već je ustanovljen jedinstveni prag od 5 posto za sve kandidacijske liste (usp. Kasapović, 2014: 218). Dok su na izborima 1995. godine primjenjivane tri „stope“ prohibitivne klauzule, od 5 posto za jednostranačke liste, 8 posto za dvostranačke te 11 posto za višestranačke liste, povjerenstvo se bilo zalagalo za prag od 5 posto za jednostranačke liste te 8 posto za sve koalicijske liste. Takvo se rješenje, primjerice, koristi u Poljskoj, pri tome uz važnu razliku da se na poljskim izborima oba praga primjenjuju na nacionalnoj razini, a ne na razini izbornih okruga. Pored toga, izborna reforma 1999. godine nastavila je praksu korištenja D'Hondtove metode pretvaranja glasova u mandate koja je već bila primjenjivana za listovni segment izbora 1992. i 1995. godine. Izborna reforma zadržala je listovni razmjerni izbor predstavnika državljana koji žive u inozemstvu te izbor pojedinačnih predstavnika nacionalnih manjina. Povjerenstvo nije imalo mandat predlagati način izbora predstavnika ovih dviju kategorija državljana. Međutim, članovi stručnog povjerenstva, u prvom redu Mirjana Kasapović, su samoinicijativno javno predložili i argumentirali prijedlog izbora predstavnika državljana izvan zemlje metodom nefiksne kvote koja bi jamčila jednakost težine glasa u zemlji i inozemstvu. Nakon pritiska javnosti i opozicije, nefiksna kvota je naposljetku usvojena te je korištena sve do izbora 2011., kada je zamijenjena fiksnim brojem od tri mandata, rješenjem proizašlim iz dogovora tadašnjih predsjednika HDZ-a i SDP-a, Jadranke Kosor i Zorana Milanovića (v. Kasapović, 2012: 785).

Uzme li se u obzir potonje, može se ustvrditi kako je 1999. godine doista uveden listovni razmjerni sustav, no kako je istodobno nastavljena praksa biranja članova Sabora različitim izbornim obrascima. Naime, dok se u prvih deset zemaljskih izbornih jedinica te jedanaestoj inozemnoj izbornoj jedinici natječu liste, u dvanaestoj manjinskoj izbornoj jedinici natječu se pojedinačni kandidati. Zakonodavac (Sabor, 2015) napominje kako se osam predstavnika nacionalnih manjina bira pojedinačnim glasovanjem u navedenoj izbornoj jedinici. Međutim, radi se zapravo o šest sasvim strukturno nepovezana i posve odvojena izborna segmenta koja u praksi funkcioniraju kao zasebni izborni okruzi. Od izbora 2003. koriste se jedan tromandatni izborni okrug za srpsku nacionalnu manjinu te pet jednomandatnih izbornih okruga za nacionalne manjine koje imaju pojedinačni udjel u općem stanovništvu manji od 1,5 posto. Dok se u slučaju ovih jednomandatnih okruga kandidati biraju sustavom relativne većine, u tromandatnom izbornom okrugu biračice i birači mogu zaokružiti najmanje jednog, a najviše tri kandidata, a bivaju izabrani kandidati prema ukupnom redoslijedu dobivenih glasova. Drugim riječima, saborski zastupnici iz redova srpske nacionalne manjine biraju se putem blokovskog glasovanja, koje se još naziva i neograničenim glasovanjem (budući da se može zaokružiti najviše onoliko kandidata koliko se bira u tom okrugu). Tako dolazimo do konstatacije kako hrvatski izborni sustav nakon izborne reforme 1999. godine poznaje istodobno (ali ne i od istih birača, budući da pripadnicima nacionalnih manjina nije omogućeno dvostruko glasovanje i za opće i za manjinske kandidate već moraju prije pristupanja glasovanju biračkom odboru izraziti svoju želju za glasovanjem za predstavnike nacionalnih manjina) glasovanje po razmjernom obrascu (I.-XI. izborna jedinica) i po većinskom obrascu (XII.), s time da kod većinskog obrasca jedan dio biračkog tijela glasuje pomoću jedne vrste većinskog izbornog sustava (sustav relativne većine), a drugi pak putem druge vrste većinskog izbornog sustava (blokovsko glasovanje).

Nakon što je, počevši od izbora 2011. godine, broj zastupnika koje bira biračko tijelo u inozemstvu fiksiran na 3, broj listovno izabranih članova Sabora tako iznosi 143 (94,7 posto), a većinski izabranih zastupnika 8 (5,3 posto). Kada bismo zanemarili kontekst i slijepo primijenili mehanički pristup definiranja kombiniranih izbornih sustava koji predlažu Massicotte i Blais, koji podrazumijeva da u svakom kombiniranom izbornom sustavu barem 5 posto treba biti birano po jednom (većinskom ili razmjernom), a preostalih 95 posto po drugom obrascu (v. Kasapović, 2014: 33), mogli bismo se naći u nedoumici kako doista klasificirati izborni sustav u Hrvatskoj. Međutim, treba reći kako hrvatski slučaj ne zadovoljava sva tri elementa koja Kasapović (2014: 73) opisuje kao temeljne pretpostavke za smisleno opisivanje empirijski potvrđenih primjera kombiniranih izbornih sustava: 1) glasovanje na nominalnoj i listovnoj razini, 2) glasovanje s dva glasa, na dvije različite razine, 3) biranje zastupnika u isto predstavničko tijelo pomoću dva različita obrasca. Naime, svaki birač na izborima za Hrvatski sabor ima samo jedan glas koji može konzumirati putem listovnog obrasca ili, u slučaju pripadnika nacionalnih manjina, odlučiti hoće li ga konzumirati putem listovnog ili većinskog obrasca. Hrvatski slučaj ne može se podvesti niti pod koegzistencijski sustav, budući da on pretpostavlja uporabu jednog obrasca u jednom dijelu zemlje, a drugog u drugom (usp. Kasapović, 2003: 191-192), a niti jedan segment unutar XII. izborne jedinice nije posebno zemljopisno određen. Zaključno se može ustvrditi kako se svakako radi o listovnom razmjernom sustavu koji posjeduje specifične nacionalne karakteristike, budući da se tek manji dio mandata popunjava većinskim obrascem. Time se listovni razmjerni sustav s hrvatskim karakteristikama svrstava uz bok španjolskome, u kojemu se 2 od 350 mandata u Zastupničkom kongresu bira sustavom relativne većine (španjolske enklave na sjevernoafričkome tlu, Ceuta i Melilla, tvore jednomandatne okruge), te slovenskome, u kojemu se 2 od 90 mandata u Državnom zboru bira Bordinim izračunom (jednomandatni okruzi za predstavnike talijanske i mađarske nacionalne manjine).

Listovni razmjerni sustavi u Europskoj uniji, 2000.-2020.

U promatranome razdoblju, u 17 država članica Europske unije održano je 96 ciklusa izbora za donje domove nacionalnih predstavničkih tijela prema sustavu listovnog razmjernog predstavništva.8 Od ovih 17 slučajeva, gornje domove su od 2000. do 2020. godine imale Austrija, Belgija, Češka, Nizozemska, Poljska, Slovenija i Španjolska, no ti izbori nisu uključeni u analizu iz više razloga. Prvo, komparacijom samo donjih domova postignuta je jednoobraznost uzorka koja ne bi bila moguća kada bi se istodobno uspoređivali izbori za jednodomna i dvodomna nacionalna predstavnička tijela. Drugo, od navedenih sedam zemalja članica, u promatranom su razdoblju samo Češka, Poljska i Španjolska9 kontinuirano provodile izravni, pučki izbor članica i članova svojih gornjih domova. Treće, nijedan od ta tri slučaja nije za izbor senatorica i senatora koristio listovni razmjerni sustav. Tako se u Češkoj senatori biraju sustavom apsolutne većine, u Poljskoj su se do 2011. birali blokovskim glasovanjem (višestruko neprenosivo glasovanje), a od te godine sustavom relativne većine, dok se za španjolski gornji dom koristi sustav ograničenoga glasovanja.

Deset od sedamnaest promatranih država članica u navedenom razdoblju koristilo je D'Hondtovu metodu. Od 96 analiziranih izbornih ciklusa, ova je metoda korištena u njih 65. Preostale korištene metode bile su Hareova kvota u Nizozemskoj, Estoniji i na Cipru, Sainte-Laguëova metoda u Latviji i Švedskoj te Hagenbach-Bischoffova metoda u Slovačkoj. Poljska je na prvim izborima u promatranom razdoblju, 2001. godine, također koristila Sainte-Laguëovu metodu da bi na svim drugim izborima primjenjivala D'Hondtovu metodu.10 Treba metodološke čistoće radi napomenuti kako su u pripremi podataka za ovu analizu kao metode pretvaranja glasova u mandate u pojedinim državama članicama uvijek navedene i uzete u obzir one metode koje se koriste u prvom ili glavnom koraku izračuna mandata. Naime, u pojedinim slučajevima, primjerice u Austriji, na Cipru, u Danskoj, Švedskoj i Sloveniji, koriste se kompenzacijski mehanizmi i izračuni raspodjele mandata po okruzima i pojedinačnim kandidatima koji pokatkad uključuju i dodatne metode koje se ne razmatraju u ovakvom tipu komparacije „iz ptičje perspektive“.

Uz Hrvatsku, manji dio mandata biran većinskim obrascem imaju Španjolska i Slovenija. Nadalje, osim Hrvatske, zajamčena mjesta za nacionalne manjine ima još samo Slovenija, dok Poljska provodi mjeru pozitivne diskriminacije za predstavništvo nacionalnih manjina tako što ne se na liste stranaka nacionalnih manjina ne primjenjuje izborni prag. Među drugim državama članicama Europske unije, koje ne koriste listovno razmjerno predstavništvo, pa i nisu uključene u ovu analizu, bitno sniženi izborni prag za liste nacionalnih manjina primjenjuju Mađarska i Rumunjska, dok Njemačka uopće ne primjenjuje izborni prag na takve liste. Među nečlanicama Europske unije u Europi, Srbija ne primjenjuje izborni prag na takve liste, a Crna Gora ima bitno reduciran izborni prag. Među državama članicama koje primjenjuju listovno razmjerno predstavništvo, samo Hrvatska i Portugal imaju posebni izborni okrug za državljane koji žive u inozemstvu, a unutar Europske unije posebno predstavništvo za državljane izvan zemlje posjeduju još i francuski, talijanski i rumunjski izborni sustav.

Metode i podatci

U posljednja dva desetljeća su sljedeće države članice Europske unije kontinuirano koristile listovni razmjerni sustav: Austrija, Belgija, Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Hrvatska, Latvija, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Portugal, Slovačka, Slovenija, Španjolska i Švedska.11 Zadaća ovoga rada jest komparirati izborni model u Hrvatskoj od 2000. do 2020. s obzirom na učinke koje proizvodi. Pri tome će se razmatrati mjere efektivnoga broja (parlamentarnih) stranaka (Laaksov i Taageperin indeks) i nerazmjernosti (Gallagherov indeks). Uz to će se listovni razmjerni sustavi uspoređivati s obzirom na izbornu razinu na kojoj se (u prvom koraku) primjenjuje izborni prag, veličinu efektivnog izbornog okruga, visinu efektivnog izbornog praga te metodu preračunavanja glasova u mandate. Podatci korišteni u ovome radu oslanjanju se na bazu podataka ParlGov (Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023) koja agregira komparativne podatke o izborima, strankama i vladama.

U prvom koraku usporedit ćemo prosječne razine za Gallagherov indeks te Laaksov i Taageperin indeks, prosječnu visinu efektivnog izbornog praga i prosječnu veličinu izbornog okruga te razmotriti razlike u tim mjerama s obzirom radi li se o zemljama koje koriste D'Hondtovu metodu preračunavanja glasova u mandate (kao primarnu metodu) te s obzirom radi li se o starim ili novim demokracijama unutar korpusa država članica Europske unije. Također će se razmotriti razlike s obzirom na to koriste li se kompenzacijski mehanizmi, tj. raspodjela mandata na više razina te koristi li se nacionalni izborni prag ili izborni prag na razini izbornog okruga.

U drugom koraku testirat ćemo u kojoj mjeri varijacije u razinama nerazmjernosti (Gallagherov indeks) te efektivnog broja parlamentarnih stranaka (Laaksov i Taageperin indeks). Pri tome ćemo koristiti mješoviti linearni model kako bismo ispitali u kojoj mjeri varijacije objašnjavaju predloženi prediktori koji se tiču temeljnih elemenata listovnih razmjernih sustava, a u kojoj mjeri možemo govoriti o endogenim efektima pojedinih država, koji mogu biti plod naravi izborne ponude ili pak nekog specifičnog aspekta nacionalnih izbornih modela koji nije izravno usporediv na temelju dostupnih podataka. Za svaki od indeksa, koji služe kao neovisne varijable, testirat ćemo dva modela, s time da u prvom koristimo efektivni izborni prag, a u drugom efektivnu veličinu izbornog okruga. U oba modela kao kontrolne varijable koristimo razlikovanje sustava koji koriste D'Hondtovu metodu i onih koji koriste druge metode preračunavanja glasova u mandate, kao i razlikovanje između starih i novih demokracija, pri čemu u nove demokracije ubrajamo one koje su demokratizirane nakon pada Berlinskoga zida. Kao treću kontrolnu varijablu koristimo uporabu nacionalnog izbornog praga.

Sličnu analizu efekata temeljnih elemenata izbornih sustava (veličine izbornog okruga i visine izbornog praga) na razini Europske unije, no na temelju podataka o izborima za Europski parlament, tj. izbornih obrazaca koje pojedine države članice koriste za izbor svojih zastupnika u europskom predstavničkom tijelu, proveli su Farrell i Scully (2005) za europske izbore 2004. te Raos za europske izbore 2019. godine.

Tablica 1. Deskriptivna statistika

Izvor: Izračun autora prema Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023.

Rezultati i rasprava

Prosječna efektivna veličina izbornog okruga dobivena u uzorku je bila 11,8, a medijanska točno 11. Drugim riječima, prosječno se u državama članicama Europske unije koje koriste listovno razmjerno predstavništvo po izbornom okrugu biralo 11 mandata. Treba napomenuti kako svi izborni okruzi u kojima se bira manje od 10 mandata proizvode prilično visoke razine nerazmjernosti koje je, doduše, moguće korigirati nekim kompenzacijskim mehanizmom dodatne raspodjele mandata na višim razinama (pokrajinskoj i/ili nacionalnoj). U Hrvatskoj je prosječna efektivna veličina okruga bila 13,6, s obzirom da su u izračun uključeni svi listovni okruzi, pa tako i XI. izborna jedinica. Izuzev Nizozemske (150) i Slovačke (150), koje koriste at-large sustav, najveći okruzi bili su u Latviji (22,6) te u Portugalu (22,2), a najmanji u Austriji (4,7) i u Poljskoj (3,1). Ovdje možemo vidjeti kako su veličina okruga i visina praga usko povezani, odnosno kako mali izbori okruzi generiraju više izborne pragove. U novim demokracijama prosječna efektivna veličina izbornog okruga bila je 11,4 ( SD = 6,18), a u starim demokracijama 12,2 ( SD = 4,95), ako se iz uzorka izuzmu Nizozemska i Slovačka. Treba reći kako, dakle, Hrvatska ima iznadprosječnu efektivnu veličinu izbornog okruga u usporedbi s ostalim državama uključenima u analizu, što ide u prilog ocjeni kako hrvatski izborni sustav ima pretpostavke omogućiti relativno visoke razine razmjernosti koje mehanički proizlaze iz veličine izbornog okruga.

Slika1. Efektivna veličina izbornog okruga, 2000.-2020.

Izvor: Izračun autora prema Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023.

Isprekidana crta predstavlja prosječnu vrijednost. Iz prikaza su isključene Nizozemska i Slovačka.

Prosječni efektivni prag ( T') bio je za cijeli uzorak 7,23, dok je medijan bio 6,25 posto.12 Na razini cijelog promatranog razdoblja, prosječni efektivni prag u Hrvatskoj je bio 5,12.13 Osim Nizozemske (Hareova kvota, 0,67), najniži je bio u Latviji (3,18 posto) te Portugalu (3,22), a najviši u Austriji (13,17) te Poljskoj (18,44). U oba potonja slučaja, visoki prosječni postotak glasova koji je potrebno ostvariti u nekom izbornom okrugu kako bi se osvojio mandat, ima učinak redukcije broja parlamentarnih stranaka. U oba slučaja je zakonski izborni prag propisan na nacionalnoj razini, no mandati se raspodjeljuju na razini izbornih okruga, s time da Austrija ima kompenzacijski mehanizam kojim se neraspodijeljeni mandati u prvom koraku dodjeljuju na pokrajinskoj te državnoj razini, što za posljedicu ima nisku razinu nerazmjernosti.14 Sukladno navedenom, ne može se tvrditi kako je prosječni efektivni prag u Hrvatskoj odveć visok, dapače, među listovnim razmjernim sustavima u Europskoj uniji ubraja se među umjereno visoke. Prosječni efektivni prag je bio ponešto viši u novim demokracijama ( M = 7,65; SD = 4,79), negoli starim demokracijama ( M = 5,96; SD = 3,25).

Slika 2. Efektivni izborni prag, 2000.-2020.

Izvor: Izračun autora prema Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023.

Isprekidana crta predstavlja prosječnu vrijednost.

U 6 od 17 promatranih slučajeva zakonski se prag u prvoj (ili jedinoj) fazi pretvaranja glasova u mandate primjenjivao na razini izbornih okruga, dok se u većini slučajeva, njih 11, primjenjivao na nacionalnoj razini. Među novim demokracijama jedino se u Hrvatskoj zakonski izborni prag primjenjivao na razini izbornih okruga, a ne na nacionalnoj razini. Razina nerazmjernosti bila je niža kod slučajeva koji koriste nacionalni izborni prag ( M = 3,9; SD =2,84), nego kod onih koji prag primjenjuju na razini izbornih okruga ( M = 5,34; SD = 1,71). Nasuprot tome, efektivni broj parlamentarnih stranaka bio je podjednak kod slučajeva koji koriste izborni prag na nacionalnoj razini ( M = 4,66; SD = 1,10) i onih koji ga koriste na nižoj razini ( M = 4,54; SD = 1,86). Također, efektivni broj parlamentarnih stranaka nije se odveć razlikovao u usporedbi novih ( M = 4,43; SD = 0,978) i starih demokracija ( M = 4,75; SD = 1,67).

Razina nerazmjernosti je bila značajno veća kod novih ( M = 5,86; SD = 2,53), nego kod starih demokracija ( M = 3,36; SD = 2,03). Ovo je vidljivo i iz grafičkog prikaza na Slici 3, gdje najviše vrijednosti na Gallagherovom indeksu postižu Slovačka, Poljska i Hrvatska. Dakako, na nerazmjernost ne utječu samo efektivni izborni prag (kao interakcija veličine okruga i prirodnoga praga) i metoda pretvaranja glasova u mandate, već uvelike i izborna ponuda, koja, kada je fragmentirana, kao što je to slučaj u novim demokracijama, proizvodi veći broj lista koje ostaju bez mandata te tako doprinose višoj ukupnoj nerazmjernosti. To je posebice vidljivo u Slovačkoj (prosječni Gallagherov indeks 7,9, najviši u cijelom uzorku), u kojoj su na izborima 2020. čak četiri liste osvojile više od tri, no manje od pet posto te tako ostale bez mandata (usp. Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023). Uz to, ne treba čuditi što najnižu nerazmjernost bilježe oni slučajevi koji primjenjuju i kompenzacijske mehanizme kojima se ublažava nerazmjernost na nižim razinama raspodjele mandata (Danska 1,2 te Švedska 1,7) ili pak oni koji koriste čisti razmjerni sustav (Nizozemska 0,9). Sâmo korištenje D'Hondtove metode se na agregatnoj razini ne pokazuje čimbenikom nerazmjernosti. Slučajevi koji su ju koristili imali su nešto viši Gallagherov indeks ( M = 4,82; SD = 2,42) od onih koji ju nisu koristili ( M = 3,79; SD = 2,70), no ne radi se o odveć značajnim razlikama. Austrija je ima vrlo nisku prosječnu razmjernost (2,6) zahvaljujući kompenzacijskim mehanizmima, bez obzira na malu efektivnu veličinu izbornog okruga i visoki efektivni prag. U cijelom promatranom razdoblju razina nerazmjernosti ishoda u hrvatskom je slučaju bila 6,88, što je bilo osjetno iznad prosjeka (4,42) i medijana (4,5) cijelog uzorka.

Slika 3. Razina nerazmjernosti, 2000.-2020.

Izvor: Izračun autora prema Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023.

Isprekidana crta predstavlja prosječnu vrijednost.

Efektivni broj parlamentarnih stranaka je u cijelom uzorku prosječno iznosio 4,6, a medijan je bio tek nešto manji, 4,5. Zanimljivo je primijetiti i kako je bio nešto viši kod slučajeva koji koriste D'Hondtovu metodu (4,7), negoli kod onih koji su koristili druge (razmjernije) metode (4,5). Hrvatska se u cijelom promatranom razdoblju nalazila upravo unutar raspona od 2 do 5 ( M = 4,17; SD = 0,61), dok najviše vrijednosti opažamo u dvjema starim demokracijama, Belgiji ( M = 8,16; SD = 0,99) i Nizozemskoj ( M = 6,08; SD = 1,18). U Nizozemskoj su visoke vrijednosti efektivnog broja parlamentarnih stranaka posljedica čistog razmjernog sustava koji omogućava lako osvajanje mandata čak i najmanjim listama, a u Belgiji izborne ponude koja je fragmentirana prema jezično-teritorijalnom rascjepu te posljedično rezultira velikim brojem parlamentarnih stranaka. Najniže vrijednosti na Laaksovom i Taageperinom indeksu imaju Portugal (2,8) te Poljska (3,28). Valja primijetiti da su najviše vrijednosti na ovome indeksu zabilježene upravo kod slučajeva koji koriste D'Hondtovu metodu, što relativizira mišljenje kako ova metoda otežava parlamentarizaciju većeg broja (manjih) političkih stranaka.

Slika 4. Efektivni broj parlamentarnih stranaka, 2000.-2020.

Izvor: Izračun autora prema Döring, Huber, Manow, Hesse i Quaas, 2023.

Isprekidana crta predstavlja raspon od 2 do 5, povezan s umjerenim pluralizmom.

U nastavku donosimo rezultate mješovitih linearnih modela u kojima su države slučajni (random) efekti, a u fiksne efekte su uvršteni efektivni izborni prag, odnosno efektivna veličina izbornog okruga (ovisno o podmodelu), dok uporaba D'Hondtove metode, uporaba nacionalnog izbornog praga i razlikovanje starih i novih demokracija služe kao kontrolne varijable.

Viši efektivni izborni prag je, očekivano, bio povezan s višim razinama nerazmjernosti ( Model 1), dok se pak efektivna veličina izbornog okruga ( Model 2) nije pokazala statistički značajnim prediktorom. Ovo je posebice zanimljivo, uzme li se u obzir da se u literaturi upravo veličina izbornog okruga opisuje kao ključni element svakog izbornog sustava te se obično uzima da s povećanje veličine izbornog okruga raste i očekivana razmjernost izbornih rezultata. Međutim, ako razmislimo kako su niži efektivni prag i veći izborni okrug dvije strane istoga novčića, možemo reći dobiveni rezultat ne mijenja ništa ne očekivanom utjecaju ključnih elemenata izbornog sustava na razinu nerazmjernosti. Uporaba nacionalnog izbornog praga svakako povećava razmjernost u oba modela. Ovo je na prvi pogled neočekivano, no valja uzeti u obzir da se iza uporabe nacionalnog izbornog praga ustvari „skriva“ česta uporaba kompenzacijskih mehanizama koji smanjuju nerazmjernost. Naime, među državama koje koriste nacionalni izborni prag, njih pet je koristilo i kompenzacijske mehanizme (Austrija, Cipar, Danska, Slovenija i Švedska), a jedna država ima minimalni izborni prag (Nizozemska) te stoga izrazito nisku razinu nerazmjernosti).15 Prema rezultatima u oba modela možemo očekivati više vrijednosti na Gallagherovom indeksu kod novih demokracija. Relativno mali postotak varijance objašnjava efekt države mjeren unutarklasnim koeficijentom korelacije (ICC). Kod Modela 2, statistički značajni su efekti države za Sloveniju i Finsku, tako da u tim slučajevima možemo očekivati nižu razinu nerazmjernosti.

Tablica 2. Razina nerazmjernosti, rezultati mješovitih linearnih modela

Slika 5. Razina nerazmjernosti, dijagram fiksnih efekata

Slika 6. Razina nerazmjernosti, dijagram slučajnih efekata

Testiranje modela koji pokušavaju objasniti varijaciju u efektivnom broju parlamentarnih stranaka pomoću visine efektivnog izbornog praga, odnosno efektivne veličine izbornog okruga, kao i triju kontrolnih varijabli, pokazalo je kako niti jedan od navedenih prediktora nije statistički značajan. Nasuprot tome, gotovu svu varijaciju možemo izvesti iz efekta država, tj. utjecaja specifičnih nacionalnih okolnosti, bilo da se radi o nekim ovdje neispitivanim posebnim aspektima nacionalnih izbornih modela ili naravi izborne ponude koja proizlazi iz strukture društvenih rascjepa i dinamike stranačkog natjecanja u pojedinoj državi. Dijagram slučajnih efekata, prikazan na Slici 8, pokazuje snažan efekt države na efektivni broj parlamentarnih stranaka u slučaju Portugala, Finske i Belgije, s time da u portugalskom slučaju možemo očekivati manji efektivni broj stranaka u nacionalnom predstavničkom tijelu, a u finskom, te posebice belgijskom slučaju možemo očekivati veći efektivni broj stranaka u nacionalnom predstavničkom tijelu.

Tablica 3. Efektivni broj parlamentarnih stranaka, rezultati mješovitih linearnih modela

Slika 7. Efektivni broj parlamentarnih stranaka, dijagram fiksnih efekata

Slika 8. Efektivni broj parlamentarnih stranaka, dijagram slučajnih efekata

Zaključak

U Hrvatskoj se već dva desetljeća koristi sustav listovnog razmjernog predstavništva, najčešći izborni sustav u Europskoj uniji, te najčešći izborni model u svijetu. Premda često kritiziran, razmjerni izborni sustav u hrvatskoj primjeni nije do sada sustavno uspoređivani s listovnim razmjernim sustavima u drugim državama članicama Europske unije. U ovome smo članku usporedili sve države članice Europske unije koje su u razdoblju od 2000. do 2020. godine kontinuirano koristile sustav listovnog razmjernog predstavništva. Kao ovisne varijable od interesa razmatrani su razina nerazmjernosti i efektivni broj parlamentarnih stranaka kao ključni ishod utjecaja izbornog sustava na stranački sustav, dok su kao prediktori razmatrana dva ključna elementa listovnih razmjernih sustava, visina izbornog praga i veličina izbornog okruga. Kao kontrolne varijable korišteni su uporaba nacionalnog izbornog praga, korištenje D'Hondtove metode preračunavanja glasova u mandate te razlikovanje novih i starih demokracija u Europskoj uniji.

Analiza je pokazala kako je Hrvatska imala prosječnu efektivnu veličinu izbornog okruga koja je bila nešto iznad prosjeka na razini cijeloga uzorka. Nije utvrđena značajna razlika u veličini izbornih okruga između starih i novih demokracija. Također, pokazalo se kako će prosječna visina efektivnog izbornog praga biti veća u novim, negoli u starim demokracijama, no ta razlika neće biti statistički značajna. Efektivni izborni prag u Hrvatskoj je bio niži od prosjeka za cijeli uzorak. Dakle, prema oba ključna elementa, Hrvatska je imala vrijednosti koje se dadu očekivati od takvoga izbornog sustava te koje ne predstavljaju izuzetne, ekstremne vrijednosti. Hrvatska je bila jedina nova demokracija koja nije primjenjivala nacionalni izborni prag. Uporaba nacionalnog izbornog praga bila je povezana s nižim razinama nerazmjernosti, no nije bila povezana s većim efektivnim brojem parlamentarnih stranaka. Nove demokracije imale su statistički značajno veću razinu nerazmjernosti od starih demokracija, te se Hrvatska nalazila među tri zemlje s najvišom razinom nerazmjernosti, no ona je i dalje bila jednoznamenkasta te stoga u okvirima teorijskih očekivanja od ovakvog izbornog sustava.

Pomalo neočekivano, stupanj nerazmjernosti bio je povezan s visinom izbornog praga, ali ne i sa veličinom okruga, s time da se kao snažan prediktor pokazala kontrolna varijabla razlikovanja novih i starih demokracija. Efekt države tek je u manjoj mjeri doprinosio objašnjenju varijacije u razinama nerazmjernosti. Nasuprot tome, razlike u efektivnom broju parlamentarnih stranaka uopće nije bilo moguće objasniti predloženim prediktorima, već efekt država pokriva gotovo cijelo objašnjenje varijance. Drugim riječima, efektivni broj parlamentarnih stranaka, odnosno stupanj parlamentarne fragmentacije kako ključnog ishoda utjecaja izbornog sustava na stranački sustav, u slučaju listovnog razmjernog predstavništva u Europskoj uniji, ovisi o specifičnim okolnostima pojedinih zemalja (posebne značajke nacionalnih izbornih modela, narav izborne ponude).

Možemo zaključiti kako nakon dva desetljeća uporaba, listovni razmjerni sustav u Hrvatskoj ne možemo smatrati izuzetnim, već prilično tipičnim kako za uporabu takvih izbornih sustava u Europskoj uniji, tako i općenito za tu vrstu izbornog sustava. Naime, prema visini efektivnog izbornog praga, efektivne veličine izbornog okruga, razini nerazmjernosti te efektivnom broju parlamentarnih stranaka, hrvatski slučaj postiže tipične i očekivane, a ne ekstremne vrijednosti. Dakle, može se ustvrditi kako nisu elementi izbornog sustava ti koji u hrvatskom slučaju proizvode relativno visoku nerazmjernost, ali i relativno visoku fragmentaciju, već se radi o efektima izborne ponude, odnosno dinamike stranačkoga natjecanja. U budućim istraživanjima trebalo bi svakako dodatno ispitati na koji način izborna ponuda specifično utječe na pojedine izborne ishode.